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国有企业收购非国有单位的资产，如何进行评估？
2023-05-24
郭晓杰
辽宁槐城律师事务所
政府服务 国资管理
融资担保 企业风控
如今的国有企业，除了部分承担社会公益功能之外，大部分国企需要市场化经营，营收也就成了国资监管机构对企业进行考核的重要指标。
市场化经营就必然遵循市场的规则。
一旦市场规则和国有资产管理规则出现冲突，应该如何处理呢？
1
国有资产对外投资规定上的障碍
国务院国资委于2005年颁布《企业国有资产评估管理暂行办法》，其中对应当进行评估的行为进行明确，收购非国有单位的资产属于应当评估的经济行为。
实际操作中，上述规定中谁来委托评估机构出现了争议。
如果由非国有单位委托评估机构进行评估，一则非国有单位可能不同意评估也就不委托评估机构，因为评估会增加交易成本，降低交易效率。
二则若非国有单位委托进行评估后，对评估结果国资监管部门是否认可，是否同意进行核准或备案无法确定。
如果由国有单位委托评估机构进行评估，产权持有单位是否同意也无法确定。
如果收购标的是股权，标的企业配合的可能性更低。
为解决上述问题，国务院国资委于2006年颁布《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》。
其中第二条明确，企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。
也就是原则上，由国有单位委托评估机构进行评估。
上述规范性文件从国资监管的角度明确了评估委托主体。
但问题并非一纸规定就能完全解决得了。
即使委托评估机构的主体问题解决了，到了实际操作环节问题又来了。
2
国有资产对外投资实践中的障碍
在实际操作领域，收购非国有单位资产评估事宜，并非国有单位说了算。
场景一：
一国企看好一拟上市企业，该企业正在进行IPO之前的增资扩股，如果该企业成功上市，将会获得数倍的收益，国企拟对该拟上市企业进行投资。
该种类型的企业一般采用市场惯用的方式，即由咨询机构按照市场估值确定增资价格。
市场估值和评估系两种不同的做法，评估是确定价值，估值是发现价值。
如果严格按照《企业国有资产评估管理暂行办法》的规定，由于国企在该类投资中没有绝对的发言权，国企将丧失该类投资的机会。
场景二：
通过产权交易公示信息，一国企发现某民营股东正在出售一个企业股权，该股权是上述国企早已看好的投资标的。
如果进行评估，一是时间来不及，待评估、核准备案程序进行完毕，公示期早已结束；二是标的企业根本不配合进行评估。
因此，评估根本不具备可行性。
场景三：
一国企参股一民营企业，经过数年的培育，已经成为市场独角兽企业，退出是最好的选择，实际控制人亦表示同意收购，此时国企面临两个问题：
一是，是否进行评估；
二是，是否进场公开交易。
基于对市场价值的考虑，实际控制人对上述事项表示强烈反对。
上述三个项目均是国企对外投资（包括股权投资和实物资产投资）经常遇到的障碍。
如果上述障碍未解决，机械的按照《企业国有资产评估管理暂行办法》执行，国企将在市场上丧失大部分投资机会。
3
作为国有企业如何适应市场化游戏规则
上述障碍已经成为国企对外投资面临的主要问题，如不能妥善解决，极大削弱国企在投资领域的竞争力和效率。
槐城律师结合在国有企业对外投资领域的实务经验，为解决国有企业对外投资的障碍，提出如下建议：
1、《企业国有资产评估管理暂行办法》颁布于2005年，距今将近20年，市场已经发生巨大的变化，《企业国有资产评估管理暂行办法》部分条款需要调整。
比如，收购非国有单位资产事宜，如涉及收购后成为控股股东，则有必要进行评估；如不涉及控股，则完全可以按照市场方式，通过市场估值、谈判等形式确定投资价格；
2、将主营业务为投资类业务的公司进行授权放权管理。
为适应市场变化，将日常以投资业务为主的公司，在资产评估、退出等领域进行授权放权管理，简化投资、退出流程。
3、完善追责体系，避免暗箱操作。
之所以在国企对外投资领域规定较为严格的程序，主要目的是防止暗箱操作导致国有资产损失。
为避免暗箱操作和利益输送，可以完善现有违规责任追责体系，形成纪检监察、外审内控、合规管理等全方位、多角度的风控体系。
辽宁槐城律师事务所
政府服务 国资管理
融资担保 企业风控
如今的国有企业，除了部分承担社会公益功能之外，大部分国企需要市场化经营，营收也就成了国资监管机构对企业进行考核的重要指标。
市场化经营就必然遵循市场的规则。
一旦市场规则和国有资产管理规则出现冲突，应该如何处理呢？
1
国有资产对外投资规定上的障碍
国务院国资委于2005年颁布《企业国有资产评估管理暂行办法》，其中对应当进行评估的行为进行明确，收购非国有单位的资产属于应当评估的经济行为。
实际操作中，上述规定中谁来委托评估机构出现了争议。
如果由非国有单位委托评估机构进行评估，一则非国有单位可能不同意评估也就不委托评估机构，因为评估会增加交易成本，降低交易效率。
二则若非国有单位委托进行评估后，对评估结果国资监管部门是否认可，是否同意进行核准或备案无法确定。
如果由国有单位委托评估机构进行评估，产权持有单位是否同意也无法确定。
如果收购标的是股权，标的企业配合的可能性更低。
为解决上述问题，国务院国资委于2006年颁布《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》。
其中第二条明确，企业接受非国有资产等涉及非国有资产评估的，一般由接受非国有资产的企业委托。
也就是原则上，由国有单位委托评估机构进行评估。
上述规范性文件从国资监管的角度明确了评估委托主体。
但问题并非一纸规定就能完全解决得了。
即使委托评估机构的主体问题解决了，到了实际操作环节问题又来了。
2
国有资产对外投资实践中的障碍
在实际操作领域，收购非国有单位资产评估事宜，并非国有单位说了算。
场景一：
一国企看好一拟上市企业，该企业正在进行IPO之前的增资扩股，如果该企业成功上市，将会获得数倍的收益，国企拟对该拟上市企业进行投资。
该种类型的企业一般采用市场惯用的方式，即由咨询机构按照市场估值确定增资价格。
市场估值和评估系两种不同的做法，评估是确定价值，估值是发现价值。
如果严格按照《企业国有资产评估管理暂行办法》的规定，由于国企在该类投资中没有绝对的发言权，国企将丧失该类投资的机会。
场景二：
通过产权交易公示信息，一国企发现某民营股东正在出售一个企业股权，该股权是上述国企早已看好的投资标的。
如果进行评估，一是时间来不及，待评估、核准备案程序进行完毕，公示期早已结束；二是标的企业根本不配合进行评估。
因此，评估根本不具备可行性。
场景三：
一国企参股一民营企业，经过数年的培育，已经成为市场独角兽企业，退出是最好的选择，实际控制人亦表示同意收购，此时国企面临两个问题：
一是，是否进行评估；
二是，是否进场公开交易。
基于对市场价值的考虑，实际控制人对上述事项表示强烈反对。
上述三个项目均是国企对外投资（包括股权投资和实物资产投资）经常遇到的障碍。
如果上述障碍未解决，机械的按照《企业国有资产评估管理暂行办法》执行，国企将在市场上丧失大部分投资机会。
3
作为国有企业如何适应市场化游戏规则
上述障碍已经成为国企对外投资面临的主要问题，如不能妥善解决，极大削弱国企在投资领域的竞争力和效率。
槐城律师结合在国有企业对外投资领域的实务经验，为解决国有企业对外投资的障碍，提出如下建议：
1、《企业国有资产评估管理暂行办法》颁布于2005年，距今将近20年，市场已经发生巨大的变化，《企业国有资产评估管理暂行办法》部分条款需要调整。
比如，收购非国有单位资产事宜，如涉及收购后成为控股股东，则有必要进行评估；如不涉及控股，则完全可以按照市场方式，通过市场估值、谈判等形式确定投资价格；
2、将主营业务为投资类业务的公司进行授权放权管理。
为适应市场变化，将日常以投资业务为主的公司，在资产评估、退出等领域进行授权放权管理，简化投资、退出流程。
3、完善追责体系，避免暗箱操作。
之所以在国企对外投资领域规定较为严格的程序，主要目的是防止暗箱操作导致国有资产损失。
为避免暗箱操作和利益输送，可以完善现有违规责任追责体系，形成纪检监察、外审内控、合规管理等全方位、多角度的风控体系。