041183769112
巡察整改中，涉及违规责任追究的16个操作问题（上）
2023-05-24
王倩玉
辽宁槐城律师事务所
诉讼 外贸航运 投资担保 国资管理
2018年，国务院国资委颁布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令37号，以下简称37号令）。
2019年，大连市国资委出台《大连市国资委出资企业违规经营投资责任追究实施办法》（大国资监督【2019】116号，以下简称116号文）。
2023年4月17日，针对部分企业存在不愿追责、不敢追责、不会追责的“三不”问题，国务院国资委专门发布《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》。
近期，十三届大连市委第二轮巡察对市国资委系统的部分企业进行巡察，并提出多项违规责任追究事项，需要相关企业对巡察整改问题整改落实。
很多企业在整改时，便遇到了诸多在具体操作层面“不会追”的问题。
槐城律师针对企业反馈的巡察整改追责过程中遇到的实操问题进行汇总，整理出以下16个问题，并基于参与制定116号文的经验及理解，在市国资委监督稽查处指导下进行了分析，供企业参考。
问题一：企业能否对已离职、退休的人员进行违规责任追究？如何进行违规责任追究？
1、离职、退休人员的范围
参考《辽宁省省属企业重大决策终身责任追究实施办法（试行）》第3条规定，具体包括“相关人员职务变动、岗位调整、辞职、辞退、退休”人员。
2、是否应当对离职、退休人员进行违规责任追究
离职、退休人员仍然应当追责。
对此，37号令第43条、116号文第26条、《辽宁省省属企业重大决策终身责任追究实施办法（试行）》第3条等文件均明确规定，对于已调任、离职或退休的人员仍然需要追责。
3、离职、退休人员责任追究处理结果的执行
首先，目前对于离职退休人员违规责任追究的具体制度还处于摸索阶段，暂无明确的操作性规范。
国务院国资委也意识到该问题的普遍性，在《关于做好2022年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》中，要求对离退休人员违规追责做好制度机制准备，对离职退休人员违规责任追究，进行损失认定、责任认定工作规范。
其次，对于离职、退休员工违规责任追究的薪酬扣减。
116号文第34条第4款规定，责任人在责任认定年度已不在本企业领取绩效年薪的，按离职前一年度全部绩效年薪及前三年任期激励收入总和计算，参照上述标准追索扣回其薪酬。
对于该条款，如果薪酬已经下发，企业追索存在一定的难度。
国有企业的年薪一般延期3年下发，建议在实践操作中，对于已经离职的人员，建议发放薪酬前，征求相关部分意见，尤其是负责违规责任追究部门，再进行薪酬发放。
同时对劳动合同及相关制度予以内容和程序上修订，在责任人不主动履行合同义务的情况下，通过诉讼的生效判决执行。
涉及社保养老金能否执行问题。
养老保险金是员工退休后的主要收入，具有工资属性，属于责任财产。
根据《民事诉讼法》第243条规定，责任人在社保机构的养老金可以用于清偿债务，但应当预留责任人及其所抚养家属必须的生活费用，届时需要依据生效判决向法院申请强制执行。
最后，关于纪律处分。
对于离职、退休人员，仍然需要进行追责，具体执行见问题五。
问题二：同一追责问责事项，涉及离职人员和部分在职人员，如何保证处理意见公平公正执行、一碗水端平?
首先，违规责任追究无论对在职员工还是离职员工，处理的结果应当根据违规责任追究相关制度作出。
其次，违规责任追究的目的是警示作用，重点是按照相关规定及程序执行，以达到警示、震慑的教育目的。
第三，处理结果涉及司法执行问题，不存在是否公平公正问题。
问题三：扣减年薪，如何执行?
对于员工扣减年薪的处罚，具体到操作层面并不能直接依据市国资、企业的违规责任追究相关制度作为依据，需要将相关制度规定进行内化。
首先，违规责任追究定责后的处理要经得住《劳动法》及《劳动合同法》的司法评价。
因此，定责与追责之间制度的衔接，制度的民主与公示，定责与追责程序的合法合规性，以及定责和追责所依据的事实就非常重要。
因违规责任追究涉及员工的切身利益，根据《劳动合同法》第4条第二款和第三款规定，与劳动者切身利益相关的制度应当经过民主和公示程序。
因此，一方面需要将本企业违规责任追究制度进行民主表决与公示，另外一方面需要将纪律处分、扣减薪酬内容与本企业的员工手册、员工奖惩条例、薪酬制度向衔接，同样相关制度修改后仍应履行民主表决、公示程序。
尤其是扣减薪酬，根据《工资支付暂行规定》第16条规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，用人单位可按照劳动合同的约定要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从劳动者本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过劳动者当月工资的20%。若扣除后的剩余工资部分低于当地月最低工资标准的，则按最低工资标准支付。”
为此，薪酬扣减的原因以及比例均受到严格限制，但如果将薪酬扣减与奖金制度挂钩，薪酬制度进行调整，则不收上述规定的限制。
其次，对于高管离任审计。
离职后追责困难程度将提高，国有企业在落实高管追责过程中，一方面需要解决追责合法性的问题，另一方面，还要避免未来得及追责，高级管理人员自行申请离职的方式离开公司的尴尬。
因此建议在规章制度中规定对高级管理人员离任审计制度。
问题四：违规造成的损失，是否应当向责任人追偿?
无论是企业普通员工还是公司高管，依据116号文第33条规定，责任追究处理的五种处理方式没有规定追究损失。但依据其他法律法规规定，赔偿损失的除外。
1、对于在职员工，可以扣减员工工资。
还是根据《工资支付暂行规定》第16条规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，用人单位可按照劳动合同的约定要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从劳动者本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过劳动者当月工资的20%。若扣除后的剩余工资部分低于当地月最低工资标准的，则按最低工资标准支付。
2、对于企业董监高，特定情形下可以要求董监高进行赔偿。
《公司法》第148条规定，董事、高级管理人员不得有下列行为：
（一）挪用公司资金；
（二）将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储；
（三）违反公司章程的规定，未经股东会、股东大会或者董事会同意，将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保；
（四）违反公司章程的规定或者未经股东会、股东大会同意，与本公司订立合同或者进行交易；
（五）未经股东会或者股东大会同意，利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务；
（六）接受他人与公司交易的佣金归为己有；
（七）擅自披露公司秘密；
（八）违反对公司忠实义务的其他行为。
董事、高级管理人员违反前款规定所得的收入应当归公司所有。
第149条规定，董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。
问题五：纪律处分，党组织关系不在本企业如何执行?
违纪行为主要发生在在职期间，依据为2023年1月17日出台的《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第44条规定，有监督执纪权限的相应纪委监委、派驻纪检监察组或者国有企业内设纪检组织审查后认为应当给予党纪处分的，可以按照其退休前的干部人事管理权限确定处分批准权限、履行处分审批程序，党纪处分决定作出后，应当抄告相应党的街道工作委员会、党的街道纪检监察工作委员会予以执行。
对于离职人员可参考上述归属执行。
《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第44条规定，给予党员组织关系转入相应党的街道工作委员会和所辖社区（村）党组织，并实行社会化管理的国有企业退休人员党纪处分，按照党员组织隶属关系，由党的街道纪检监察工作委员会审查批准，其中给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分的，还须报同级党的街道工作委员会审议批准，给予开除党籍处分的，还须依照本规定呈报派出党的街道纪检监察工作委员会的地方纪委常委会审查批准。
前款规定的国有企业退休人员，其违纪行为主要发生在在职期间，或者与在职期间的职务有密切关联的，有监督执纪权限的相应纪委监委、派驻纪检监察组，或者国有企业内设纪检组织审查后认为应当给予党纪处分的，可以按照其退休前的干部人事管理权限，确定处分批准权限、履行处分审批程序。
党纪处分决定作出后，应当抄告相应党的街道工作委员会、党的街道纪检监察工作委员会予以执行。
对于受到留党察看处分的，由党的街道纪检监察工作委员会依照本规定第21条第1款至第3款规定的条件，经其所在党支部党员大会讨论形成决议，报请党的街道工作委员会审议同意后，作出恢复其党员权利、延长一年留党察看期限或者给予其开除党籍处分的决定，并抄告原作出党纪处分决定的党组织；
其中给予开除党籍处分的，还须依照本规定呈报派出党的街道纪检监察工作委员会的地方纪委常委会审查批准。
问题六：委管干部、企管干部如何追责?
分级分类追究处置。
116号文第47条第5项规定，市国资在责任追究工作中的主要职责：（五）负责管理权限范围内相关责任人的处理，对其他相关责任人提出处理建议。
第48条第4项规定，企业在责任追究工作中的主要职责：（四）负责管理权限范围内相关责任人的处理，对其他相关责任人提出处理建议。
问题七：小股东身份参与公司经营的高管能否追责?
小股东作为企业的经营管理人员参与企业日常经营管理仍应当适用。
具体包括领导班子成员，董、监、高；企业中层和基层管理人员，部门经理、副经理、车间负责人；相关重要岗位人员，会计、出纳；违规责任追究工作有关人员。
116号文第2条规定，本办法适用于大连市国资委出资企业及其独资、控股或实际控制的各级子企业。
第3条规定，本办法所称违规经营投资责任追究是指对企业经营管理有关人员违规规定，未履行或未正确履行职责，造成企业国有资产损失或其他严重不良后果的，进行调查核实、责任认定，对相关责任人进行处理的工作。
辽宁槐城律师事务所
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2018年，国务院国资委颁布《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》（国资委令37号，以下简称37号令）。
2019年，大连市国资委出台《大连市国资委出资企业违规经营投资责任追究实施办法》（大国资监督【2019】116号，以下简称116号文）。
2023年4月17日，针对部分企业存在不愿追责、不敢追责、不会追责的“三不”问题，国务院国资委专门发布《关于做好2023年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》。
近期，十三届大连市委第二轮巡察对市国资委系统的部分企业进行巡察，并提出多项违规责任追究事项，需要相关企业对巡察整改问题整改落实。
很多企业在整改时，便遇到了诸多在具体操作层面“不会追”的问题。
槐城律师针对企业反馈的巡察整改追责过程中遇到的实操问题进行汇总，整理出以下16个问题，并基于参与制定116号文的经验及理解，在市国资委监督稽查处指导下进行了分析，供企业参考。
问题一：企业能否对已离职、退休的人员进行违规责任追究？如何进行违规责任追究？
1、离职、退休人员的范围
参考《辽宁省省属企业重大决策终身责任追究实施办法（试行）》第3条规定，具体包括“相关人员职务变动、岗位调整、辞职、辞退、退休”人员。
2、是否应当对离职、退休人员进行违规责任追究
离职、退休人员仍然应当追责。
对此，37号令第43条、116号文第26条、《辽宁省省属企业重大决策终身责任追究实施办法（试行）》第3条等文件均明确规定，对于已调任、离职或退休的人员仍然需要追责。
3、离职、退休人员责任追究处理结果的执行
首先，目前对于离职退休人员违规责任追究的具体制度还处于摸索阶段，暂无明确的操作性规范。
国务院国资委也意识到该问题的普遍性，在《关于做好2022年中央企业违规经营投资责任追究工作的通知》中，要求对离退休人员违规追责做好制度机制准备，对离职退休人员违规责任追究，进行损失认定、责任认定工作规范。
其次，对于离职、退休员工违规责任追究的薪酬扣减。
116号文第34条第4款规定，责任人在责任认定年度已不在本企业领取绩效年薪的，按离职前一年度全部绩效年薪及前三年任期激励收入总和计算，参照上述标准追索扣回其薪酬。
对于该条款，如果薪酬已经下发，企业追索存在一定的难度。
国有企业的年薪一般延期3年下发，建议在实践操作中，对于已经离职的人员，建议发放薪酬前，征求相关部分意见，尤其是负责违规责任追究部门，再进行薪酬发放。
同时对劳动合同及相关制度予以内容和程序上修订，在责任人不主动履行合同义务的情况下，通过诉讼的生效判决执行。
涉及社保养老金能否执行问题。
养老保险金是员工退休后的主要收入，具有工资属性，属于责任财产。
根据《民事诉讼法》第243条规定，责任人在社保机构的养老金可以用于清偿债务，但应当预留责任人及其所抚养家属必须的生活费用，届时需要依据生效判决向法院申请强制执行。
最后，关于纪律处分。
对于离职、退休人员，仍然需要进行追责，具体执行见问题五。
问题二：同一追责问责事项，涉及离职人员和部分在职人员，如何保证处理意见公平公正执行、一碗水端平?
首先，违规责任追究无论对在职员工还是离职员工，处理的结果应当根据违规责任追究相关制度作出。
其次，违规责任追究的目的是警示作用，重点是按照相关规定及程序执行，以达到警示、震慑的教育目的。
第三，处理结果涉及司法执行问题，不存在是否公平公正问题。
问题三：扣减年薪，如何执行?
对于员工扣减年薪的处罚，具体到操作层面并不能直接依据市国资、企业的违规责任追究相关制度作为依据，需要将相关制度规定进行内化。
首先，违规责任追究定责后的处理要经得住《劳动法》及《劳动合同法》的司法评价。
因此，定责与追责之间制度的衔接，制度的民主与公示，定责与追责程序的合法合规性，以及定责和追责所依据的事实就非常重要。
因违规责任追究涉及员工的切身利益，根据《劳动合同法》第4条第二款和第三款规定，与劳动者切身利益相关的制度应当经过民主和公示程序。
因此，一方面需要将本企业违规责任追究制度进行民主表决与公示，另外一方面需要将纪律处分、扣减薪酬内容与本企业的员工手册、员工奖惩条例、薪酬制度向衔接，同样相关制度修改后仍应履行民主表决、公示程序。
尤其是扣减薪酬，根据《工资支付暂行规定》第16条规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，用人单位可按照劳动合同的约定要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从劳动者本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过劳动者当月工资的20%。若扣除后的剩余工资部分低于当地月最低工资标准的，则按最低工资标准支付。”
为此，薪酬扣减的原因以及比例均受到严格限制，但如果将薪酬扣减与奖金制度挂钩，薪酬制度进行调整，则不收上述规定的限制。
其次，对于高管离任审计。
离职后追责困难程度将提高，国有企业在落实高管追责过程中，一方面需要解决追责合法性的问题，另一方面，还要避免未来得及追责，高级管理人员自行申请离职的方式离开公司的尴尬。
因此建议在规章制度中规定对高级管理人员离任审计制度。
问题四：违规造成的损失，是否应当向责任人追偿?
无论是企业普通员工还是公司高管，依据116号文第33条规定，责任追究处理的五种处理方式没有规定追究损失。但依据其他法律法规规定，赔偿损失的除外。
1、对于在职员工，可以扣减员工工资。
还是根据《工资支付暂行规定》第16条规定：“因劳动者本人原因给用人单位造成经济损失的，用人单位可按照劳动合同的约定要求其赔偿经济损失。经济损失的赔偿，可从劳动者本人的工资中扣除。但每月扣除的部分不得超过劳动者当月工资的20%。若扣除后的剩余工资部分低于当地月最低工资标准的，则按最低工资标准支付。
2、对于企业董监高，特定情形下可以要求董监高进行赔偿。
《公司法》第148条规定，董事、高级管理人员不得有下列行为：
（一）挪用公司资金；
（二）将公司资金以其个人名义或者以其他个人名义开立账户存储；
（三）违反公司章程的规定，未经股东会、股东大会或者董事会同意，将公司资金借贷给他人或者以公司财产为他人提供担保；
（四）违反公司章程的规定或者未经股东会、股东大会同意，与本公司订立合同或者进行交易；
（五）未经股东会或者股东大会同意，利用职务便利为自己或者他人谋取属于公司的商业机会，自营或者为他人经营与所任职公司同类的业务；
（六）接受他人与公司交易的佣金归为己有；
（七）擅自披露公司秘密；
（八）违反对公司忠实义务的其他行为。
董事、高级管理人员违反前款规定所得的收入应当归公司所有。
第149条规定，董事、监事、高级管理人员执行公司职务时违反法律、行政法规或者公司章程的规定，给公司造成损失的，应当承担赔偿责任。
问题五：纪律处分，党组织关系不在本企业如何执行?
违纪行为主要发生在在职期间，依据为2023年1月17日出台的《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第44条规定，有监督执纪权限的相应纪委监委、派驻纪检监察组或者国有企业内设纪检组织审查后认为应当给予党纪处分的，可以按照其退休前的干部人事管理权限确定处分批准权限、履行处分审批程序，党纪处分决定作出后，应当抄告相应党的街道工作委员会、党的街道纪检监察工作委员会予以执行。
对于离职人员可参考上述归属执行。
《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》第44条规定，给予党员组织关系转入相应党的街道工作委员会和所辖社区（村）党组织，并实行社会化管理的国有企业退休人员党纪处分，按照党员组织隶属关系，由党的街道纪检监察工作委员会审查批准，其中给予撤销党内职务、留党察看或者开除党籍处分的，还须报同级党的街道工作委员会审议批准，给予开除党籍处分的，还须依照本规定呈报派出党的街道纪检监察工作委员会的地方纪委常委会审查批准。
前款规定的国有企业退休人员，其违纪行为主要发生在在职期间，或者与在职期间的职务有密切关联的，有监督执纪权限的相应纪委监委、派驻纪检监察组，或者国有企业内设纪检组织审查后认为应当给予党纪处分的，可以按照其退休前的干部人事管理权限，确定处分批准权限、履行处分审批程序。
党纪处分决定作出后，应当抄告相应党的街道工作委员会、党的街道纪检监察工作委员会予以执行。
对于受到留党察看处分的，由党的街道纪检监察工作委员会依照本规定第21条第1款至第3款规定的条件，经其所在党支部党员大会讨论形成决议，报请党的街道工作委员会审议同意后，作出恢复其党员权利、延长一年留党察看期限或者给予其开除党籍处分的决定，并抄告原作出党纪处分决定的党组织；
其中给予开除党籍处分的，还须依照本规定呈报派出党的街道纪检监察工作委员会的地方纪委常委会审查批准。
问题六：委管干部、企管干部如何追责?
分级分类追究处置。
116号文第47条第5项规定，市国资在责任追究工作中的主要职责：（五）负责管理权限范围内相关责任人的处理，对其他相关责任人提出处理建议。
第48条第4项规定，企业在责任追究工作中的主要职责：（四）负责管理权限范围内相关责任人的处理，对其他相关责任人提出处理建议。
问题七：小股东身份参与公司经营的高管能否追责?
小股东作为企业的经营管理人员参与企业日常经营管理仍应当适用。
具体包括领导班子成员，董、监、高；企业中层和基层管理人员，部门经理、副经理、车间负责人；相关重要岗位人员，会计、出纳；违规责任追究工作有关人员。
116号文第2条规定，本办法适用于大连市国资委出资企业及其独资、控股或实际控制的各级子企业。
第3条规定，本办法所称违规经营投资责任追究是指对企业经营管理有关人员违规规定，未履行或未正确履行职责，造成企业国有资产损失或其他严重不良后果的，进行调查核实、责任认定，对相关责任人进行处理的工作。